切实强化刚性约束 促进流域水资源集约安全利用

——写在2021年世界水日和中国水周之际

水利部淮河水利委员会主任    刘冬顺

水是生命之源、生产之要、生态之基。今年3月22日是第二十九届“世界水日”，3月22—28日是第三十四届“中国水周”。联合国确定今年“世界水日”的宣传主题是“Valuing Water（珍惜水、爱护水）”，我国纪念“世界水日”“中国水周”活动的主题是“深入贯彻新发展理念，推进水资源集约安全利用”。

水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，水安全问题事关我国经济社会发展稳定和人民健康福祉。党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族永续发展和国家安全的战略高度，多次就水资源集约安全利用作出重要指示。2014年3月14日，习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，指出要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。2019年以来，习近平总书记先后在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会、中央财经委第六次会议上发表重要讲话，强调要把水资源作为最大的刚性约束，坚持量水而行、节水为重、还水于河，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出要建立水资源刚性约束制度。特别是2020年11月13日，习近平总书记视察淮河流域江都水利枢纽时，提出要“坚持以水定城、以水定业，节约用水，不能随意扩大用水量”。推进水资源集约安全利用是贯彻落实习近平总书记关于治水工作的重要讲话和指示批示精神的重要内容，是促进人与自然和谐共生的必然需求，更是事关中华民族永续发展和伟大复兴的重大战略问题，意义十分重大。

——推进水资源集约安全利用是贯彻新发展理念的重要举措。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，集中反映了我们党对经济社会发展规律的新认识，是党和国家事业发展必须长期坚持和全面贯彻的基本方略。贯彻新发展理念，需要改变主要依靠资源等要素投入推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式，实现从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。水资源的集约安全利用，是新发展理念的一项重要内容，是支撑社会经济更高质量、更可持续发展的迫切需要。我们要把新发展理念贯穿到淮河保护治理全过程，通过调整人的行为、纠正人的错误行为，重塑人与水的关系，实现人水和谐。要围绕形成绿色生产生活方式，坚持以水而定，建立水资源刚性约束制度，大力实施国家节水行动，全面加强水资源节约、开发、利用、保护、配置、调度等各环节监管，促进流域经济社会发展与水资源水生态水环境的承载能力相协调。

——推进水资源集约安全利用是服务高质量发展的关键所在。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。在高质量发展过程中，水利承担着特殊的使命和担当。受自然、历史、社会条件影响，淮河流域是我国东中部经济发展的洼地，同时又具有独特的资源、环境、区位优势，高质量发展极具潜力又任重道远。淮河保护治理工作，一方面要服务高质量发展，加快推进重大跨流域调水工程建设与后续规划，大力推进江河湖库水系连通，进一步完善多源互补、安全可靠的水资源配置工程体系；另一方面要引领高质量发展，加快实现流域用水方式由粗放向节约的根本性转变，在需求侧强化水资源刚性约束，抑制不合理用水需求，从源头上把好节水关；在供给侧加强科学配置和有效管理，控制用水总量和用水强度，完善全过程用水监管体系。通过水资源集约安全利用倒逼经济社会发展转型，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，为淮河流域填平“洼地”、打造“高地”提供坚实的水安全保障。

——推进水资源集约安全利用是解决淮河流域水问题的根本出路。淮河流域常住人口约占全国总人口的11.8%，水资源总量仅占全国3.2%。人均占有水资源量456立方米，是全国人均的19%、世界人均的6%。淮河流域地表水开发利用率较高，其中淮河水系60%，沂沭泗水系地表水资源开发利用率达77%。人多水少、时空分布不均、与生产力布局不相匹配等问题是淮河流域长期面临的基本水情。可以预见的是，随着经济社会快速发展，用水需求仍将呈现刚性增长，工程性、资源性、水质性缺水将长期并存。有限的水资源承载能力决定了发展方式、发展规模等“需”必须控制在水资源承载能力范围内，“有多少汤泡多少馍”，否则必然导致水资源紧缺和过度开发，既无法实现水资源可持续利用，也无法支撑经济社会发展，还会导致一系列生态环境问题。解决这些问题，就要求我们必须充分认识严峻形势，准确把握最新要求，切实加大水资源监管力度，健全监管标准、细化监管措施、完善监管手段，对过度开发、超量用水、超采地下水、无计量取水等错误行为进行及时、有效纠正，强化水资源刚性约束，促进水资源节约集约利用。

近年来，淮委深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持以水而定、量水而行，以解决水资源短缺、水生态损害等突出问题为导向，强化水资源监管基础，严格取用水监督管理，抑制不合理用水需求，推动解决水资源过度开发利用问题，各项工作取得积极进展。

一是管理制度体系逐步完善。流域水资源论证、取用水管理、生态流量管控、省市县三级水资源管理控制“三条红线”体系等逐步建立，水资源管理各项事务纳入法治化轨道。

二是开发利用工程体系初步形成。加快推进出山店、前坪等大型水库和引江济淮等重大调水工程建设，流域“四纵一横多点”的水资源配置体系日臻完善，通过水资源的科学合理调配，有效保障了经济社会发展的用水需求。

三是合理分水取得重大突破。组织编制15条跨省河湖水量分配方案，基本实现流域全覆盖。制定其中7条跨省河流水量调度方案，合理配置生活、生产和生态用水，严格流域用水总量和重要断面下泄水量控制。确定7河2湖生态流量目标，跟踪监管生态流量保障情况，实施河湖生态流量监管考核，保障河湖基本生态用水。

四是节约用水不断强化。严格用水定额管理，加强用水定额监督检查和评估，推动流域各省建立了覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业等方面用水定额标准体系。扎实开展规划和建设项目节水评价，强化从源头上把好节水关。开展县域节水型社会达标建设复核、节约用水专项监督检查，坚决防止和纠正浪费水的错误行为。

五是水资源保护继续推进。扎实做好机构改革后的水资源保护工作，持续开展流域重要河湖断面、跨流域调水断面等水质监测，建立了淮河流域突发水污染事件联防联控协作机制，淮干及主要支流入河口、南水北调东线等断面水质稳定保持在Ⅲ类水以上。加强流域重要饮用水水源地安全保障达标建设评估和监督检查，开展河湖健康评估。完成黄淮地区重点区域地下水超采治理与保护方案编制和流域地下水管控指标复核工作。

六是水资源监管能力不断加强。取水工程核查登记取得阶段性成果，摸清了取水口现状。构建了淮河流域整体水质状况信息平台，开展重要江河湖库重要断面、跨流域调水断面、饮用水水源地等重要站点水量水质监测。国家水资源监控能力建设一期、二期工程建成，为流域水资源管理与保护工作提供了动态、便捷的应用支撑。

破解流域水资源问题、为流域高质量发展提供更加坚实的水安全保障，必须坚持用习近平总书记关于治水工作的重要讲话和指示批示精神指导淮河保护治理实践，必须深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，系统发力，久久为功，推动用水方式由粗放向节约集约转变，以水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展，为实现幸福淮河的目标奠定坚实的基础。

一是以用水总量控制为抓手，明确水资源开发利用上限。在前期水量分配工作的基础上，加快推进南四湖、高邮湖等跨省河湖水量分配工作，推动流域水资源“空间均衡”。以河流分水、地下水管控指标和省、市、县三级用水总量控制指标为切入点，进一步细化不同地区、不同河流、不同水源的水资源开发利用上限。加快推进水量分配方案落地实施，探索开展跨省河湖水量调度工作，加强水量调度方案、年度水量分配方案或调度计划的编制与执行。完善水量调度协商机制，实施由流域统一组织各省共同实施的跨省河湖水量调度。

二是以生态流量管控为抓手，坚守水资源开发利用底线。深入贯彻中央生态文明建设的总体部署，组织制定淮河流域重点河湖生态流量保障实施方案，确定生态流量保障目标，明确管理责任主体、管理措施、监测预警机制和保障措施。进一步健全生态流量监管体系，做好已建水工程生态流量复核，改善水工程生态流量泄放条件，提升河湖生态流量监测能力，建立流域生态流量保障协调机制，共同推动生态流量保障措施有效落地落实。

三是以强化用水定额执行为抓手，大力实施国家节水行动。切实发挥用水定额促进水资源集约节约利用的刚性约束和导向作用，推进实施国家节水行动。继续推动流域各省用水定额体系建设，按照定额修订周期开展省级用水定额评估，提出评估意见并督促整改。强化用水定额执行，督促各地各单位在取水许可审批、水资源论证、节水评价、节水载体建设等各个环节严格使用用水定额。突出节水优先位置，认真做好规划和建设项目节水评价，对标国际国内同类地区先进用水水平，促进规划和建设项目高效用水。进一步推动县域节水型社会达标建设，深化用水定额在生产生活各领域的应用，提升非常规水利用率和节水载体建设质量。继续做好南水北调东线受水区节水工作。

四是以优化水资源配置为抓手，进一步提升水资源调配能力。以“四纵一横多点”的流域水资源配置体系为框架，加快南水北调东线二期工程、引江济淮、沿海引江等重大跨流域调水工程建设，进一步完善引江、引黄，淮、沂互调等跨流域跨水系水资源调度体系。推进临淮岗水资源综合利用、沿淮湖泊洼地、沂沭河等洪水资源利用。结合水库建设，建设一批水源工程。开展水库、蓄水湖泊控制水位优化调整研究，切实提升流域水资源的调配能力。

五是以提升水资源监管能力为抓手，强化水资源刚性约束制度的支撑。依托取水许可电子证照系统、用水统计直报系统、取用水管理专项整治系统三大信息平台，严格水资源论证和取水许可管理，扎实推进取水工程（设施）核查登记问题整改提升，全方位强化事前事中事后全过程监管。在前期国家水资源监控能力项目建设的基础上，进一步完善流域的水资源监测体系，重点关注干流、主要支流、重点河湖、南水北调东线、省界站点，实现水量、水质、水生态统一监测。做好国家水资源监控能力建设成果的应用，充分发挥平台及相关数据的作用，及时解决系统应用中存在的问题，在应用中不断完善国家水资源监控管理系统。