为切实推动新阶段水利高质量发展，水利部将“强化体制机制法治管理”确定为六条实施路径之一，印发了《水利部关于强化水利体制机制法治管理的指导意见》，明确了主要目标和任务措施，为全面强化水利体制机制法治管理绘就了蓝图。淮河水利委员会沂沭泗水利管理局（以下简称“沂沭泗局”）高度重视强化水利体制机制法治管理工作，将强化体制机制法治管理作为推动新阶段沂沭泗水利事业高质量发展的重要保障，持续深入学习研讨、狠抓工作落实，努力破解制约沂沭泗水利事业高质量发展的体制机制障碍，推动构建更加完善的水法治保障体系，不断提升流域治理能力和水平，当好沂沭泗流域治理管理主力军。

一、深刻理解强化体制机制法治管理内涵及重大意义

  体制、机制、法治问题涉及水利管理工作的方方面面，准确理解和把握三者内涵是工作开展的前提。沂沭泗局党组围绕三者的内涵及其重大意义进行了深入学习研讨，统一了思想、深化了认识。体制主要是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，相关单位要在体制设定的框架内开展工作，属于管理设计层面的范畴。机制主要是指内在工作方式，是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，通过一定的加工，使之系统化、理论化，用以指导实践，属于操作层面的范畴。法治包含两层含义，首先要有法律加以规范，即有法可依；其次要严格遵守法律和依法办事，即有法必依。法治既是约束也是保障，对合法、有利行为予以保护，对错误、不利行为予以纠正，属于保障层面的范畴。

体制、机制、法治三者之间既有区别、又有联系，既相互作用、又各有侧重。任何工作的开展都必须通过相应的体制机制来管理，通过法治来约束和保障。现阶段，我国治水主要矛盾发生深刻变化，需要解决的新老水问题复杂交织，需要着力解决的重点难点问题和深层次矛盾突出，迫切需要加快破解制约水利发展的体制机制障碍，构建更加完善的水法治体系，进一步强化水利体制机制法治管理。

二、强化体制机制法治管理取得成效

在工作实际中，沂沭泗局通过不断理顺管理体制、建立工作机制、完善法治保障，取得了显著成效。

（一）体制运行日趋顺畅

1.河湖长制找到了解决沂沭泗直管河湖治理难题的破局之道。河湖长制实施以来，沂沭泗局积极参加地方河湖长制组织体系建设，沂沭泗流域苏鲁两省河湖长制体系全面建立，省市县乡工作方案、配套制度全部出台，流域主要河湖“一河（湖）一策”实施成效显著，确保河湖长制在沂沭泗流域得到切实贯彻落实。通过开展“河湖执法”“清四乱”等专项行动，发挥河湖长制平台作用，解决了沂沭泗直管河湖一大批长期遗留的历史问题。河湖长制的实施打破了水利部门一家单打独斗的局面，改变了固有的管理模式，实现了由“九龙治水”到“一长统领”的转变，找到了解决沂沭泗直管河湖流域治理难题的破局之道。

2.“统一指挥、分级分部门负责”的防汛抗洪管理体制保障了沂沭泗流域河湖安澜。《中华人民共和国防洪法》规定“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”。沂沭泗局积极贯彻落实以地方人民政府行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，成立了由江苏徐州、山东济宁、沂沭泗局等组成的南四湖湖西大堤联防指挥部，落实了防汛责任，确保“统一指挥、分级分部门负责”的防汛抗洪管理体制在沂沭泗流域得到切实贯彻执行。通过完善《沂沭泗河洪水调度方案》《沂沭泗局水旱灾害防御应急预案》，依靠东调南下防洪工程体系，综合运用“拦、泄、分、控、蓄”等综合措施，发挥骨干河道和控制性枢纽统一管理调度的优势，统管以来成功战胜了历年大洪水，确保了沂沭泗地区防洪安全，保障流域群众生命财产安全。

3.“流域+区域”相结合的管理体制彰显了沂沭泗局流域管理机构的地位和作用。“流域+区域”相结合的管理体制是《中华人民共和国水法》等涉水法律法规的法定要求。沂沭泗局积极践行管理体制要求，坚持统一调度，统筹上下游、左右岸各方利益协调统一，保证流域水安全；坚持统一治理，统筹工程布局和项目实施，妥善处理局部和整体、近期与长远的关系，走出了一条团结治水之路；坚持统一管理，开展省际纠纷预防调处，打造和谐省际边界，充分发挥流域统管的独特作用；配合淮委开展流域综合规划编制，参与流域防洪、水资源、采砂等专业规划编制，确保各项管理工作有序开展。“流域+区域”相结合的管理体制在沂沭泗流域贯彻落实，彰显了沂沭泗局流域管理机构的地位和作用。

4.“管养分离”的水管体制形成了沂沭泗工程维修养护管理工作新模式。水管体制改革工作开展以来，沂沭泗局积极贯彻落实改革精神，结合直管工程管理实际，深入研究、大胆探索，构建了以“管养分离”为核心的水利工程管理体制和以“合同管理”为核心的运行机制，实现了水管单位和维修养护单位人、财、物和责、权、利的分离，初步建立了市场化、专业化、社会化的水利工程维修养护体系，形成了监督有制、管理有序、维护有度的维修养护管理工作新模式，工程面貌显著改善，管理水平不断提高。

5.特有的采砂管理体制确保南水北调东线特殊区域采砂管理秩序稳定。2016年，为落实“三部两省”关于南水北调东线禁采要求，水利部印发《关于明确骆马湖和中运河段禁止采砂执法主体的通知》规定“将骆马湖和中运河段对非法采砂行为依法实施行政处罚以及与行政处罚相对应的行政强制职权由淮河水利委员会及其所属管理机构调整为江苏省有关地方人民政府水行政主管部门实施。”在南水北调东线直管范围内，虽然执法权限发生变化，但是采砂许可权限没有调整，仍由淮委实施，沂沭泗局加强指导、监督、协调。这种特殊管理体制，正是水利部从保障流域统一规划、统一治理的角度出发，为特殊区域进行的特有制度设定。通过多年的实践证明，该管理体制有利于维护正常的河湖管理秩序，保障南水北调东线沿线的防洪安全、供水安全、航运安全和生态安全。

（二）机制建立日趋完善

1.“四项执法机制”助力水行政执法工作更加坚实有力。在水行政执法工作中，沂沭泗局各级单位积极探索，建立了具有直管区特色的执法机制，概括为四类：第一，跨部门联合执法机制。沂沭泗局联合江苏省水利厅、公安厅等9家省级单位建立了骆马湖地区涉水联合执法机制，各直属局、基层局也建立市级、县级联合执法机制，在全局范围内形成了省、市、县三级联合执法机制，提升执法效能。第二，跨区域联动执法机制。早在2006年，沂沭泗局联合山东省微山县、江苏省沛县，成立了南四湖采砂管理协调领导小组，建立跨区域打击非法采砂联动执法机制。此后，沂沭河、骆马湖片区也纷纷建立跨区域联动执法机制，发挥积极作用。第三，行政执法与刑事司法衔接机制。“非法采砂”司法解释出台后，沂沭泗局加强与公安部门的沟通、协调，建立健全行政执法与刑事司法衔接机制，并在下级湖局、新沂局、沭阳局、沭河局等基层单位落地生效，协助办理了南四湖孟氏三兄弟非法采砂、新沂河方某非法采砂等违法犯罪案件，取得实际成效。第四，“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制。贯彻最高检、水利部工作要求，沂沭泗局与徐州市、枣庄市、临沂市等人民检察院建立“水行政执法与检察公益诉讼”协作机制。新沂局、韩庄运河局等基层单位也与所在地基层检察院建立协作机制，有效推动南四湖大屯港等违法问题整改。

2.河湖保护“五联”工作机制助力直管河湖管理保护取得实效。沂沭泗局统管40周年以来，充分发挥流域机构统筹协调的作用，建立了“水事纠纷联调、防汛安全联保、湖水资源联调、非法采砂联打、整治违建联动”的“五联”工作机制，在河湖管理的各项业务工作中发挥积极作用，“流域统筹协调+区域联合整治”的模式成功破解了“刘香庄码头群”等省际边界水事难题。

3.工程建设“四制”工作机制助力项目建设管理日趋规范。在工程建设过程中，沂沭泗局建立并落实了项目法人责任制、招标责任制、建设监理制、合同管理制等“四制”工作要求，健全了勘察设计、施工进度、质量安全、资金使用、竣工验收全环节监管机制，坚持按照“用规范建设保证质量安全”的原则，落实工程建设管理要求，使沂沭泗局工程建设管理走上法制化、规范化的道路，保证了工程质量和安全。

4.安全生产分级管控和隐患排查治理双重预防机制助力工作形势稳定向好。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则，沂沭泗局建立了安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置、责任等全链条管控机制，构建水利工程安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，通过开展水利安全生产标准化建设，全局共有20家单位通过水利安全生产标准化达标创建，通过开展安全生产教育培训和应急演练培训，提升应对安全生产事故能力，确保沂沭泗局安全生产工作稳定向好。

（三）法治保障日趋健全

1.推动立法，不断健全水法律法规制度体系。近年来，沂沭泗局结合工作实际，积极呼吁，推动立法进展，承办了“非法采砂”入刑司法解释流域座谈会，呼吁打击非法采砂刑事立法需求，所提的“两年内曾因非法采砂受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的，应该追究刑事责任”等意见被“两高”采纳，列入司法解释最终条文；水利部河湖司调研流域直管河道采砂管理，沂沭泗局所提“工程性采砂所采砂石应由流域管理机构商项目所在地县级以上地方人民政府处置”和“流域管理机构应该包括流域管理机构本级及其所属机构”等建议均被水利部采纳，通过《水利部流域管理机构直管河段采砂管理办法》予以明确。注重与地方立法机关的合作交流，在徐州、宿迁《骆马湖水环境保护条例》的制定过程中，积极表达流域管理机构立法意见，将加强流域、区域协同写入条例。

2.严格执法，切实将法律规定落实到管理实践。加强执法队伍建设，建立1支总队、3支支队、19支大队，建立了一支能打硬仗的执法队伍，成为河湖管理的重要保障；加强制度建设，制定了《沂沭泗局水政执法巡查制度》《沂沭泗局重大决策事项合法性审查制度》等19项水政监察制度，形成“用制度管人、按制度办事”的良好氛围；严格执法，自1996年以来，全局累计制止水事违法行为10000余起，查处各类水事案件8000余起，利用“河长制”平台，解决了一大批长期遗留的违建项目，切实将法律规定落实到管理实践。

3.有效普法，营造依法治水管水的良好氛围。自1986年我国开始实施“五年”普法规划以来，沂沭泗局形成以日常普法活动为面、纪念“世界水日”“中国水周”“12.4”国家宪法日等主题活动为点，点面结合、覆盖全面的水法规宣传体系。2016年后，又探索建立“321”普法模式（每年举办3期领导干部学法用法讲座、2期案例研讨会、1期综合培训）。单位内部，干部职工的法律素养和法治意识不断提高；单位外部，社会民众的水法治观念和水忧患意识不断增强，营造了良好的法治环境。沂沭泗局多部门、多人次获得表彰。自2011年以来，南四湖局、骆马湖局、沂沭河局、沂沭泗局水政处先后获得“全国普法先进集体”称号，全局共有6人获得部级以上表彰。

沂沭泗局在强化体制机制法治管理方面虽然取得一定成效，但也存在许多突出问题。在体制方面，主要表现为外部工作运行有堵点，河湖长制和“流域+区域”相结合的管理体制仍然存在需要进一步理顺的情形；内部机构设置有不足，缺乏专职水政监察队伍，水利规费收取也缺乏专职管理机构。在机制方面，主要表现为已建立机制执行有缺陷，机制的长效性和操作性存在不足，运用工作机制解决直管河湖具体问题方面作用发挥不够；个别领域机制建立有空白，对照水利部最新要求，在发挥市场配置资源决定性作用的工作机制建立方面还存在不足。在法治方面，主要表现为保障体系不全面，沂沭泗流域性立法相对滞后，相关配套制度不系统；执行体系有短板，基层执法人员不足，执法手段有限，能力保障不足。针对这些问题和不足，下一步要加大工作力度，切实予以解决。

三、强化沂沭泗局体制机制法治管理的思路和举措

2022年10月30日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），规定“黄河水利委员会及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责”。从法律层面确定了黄河流域管理机构的职责和定位。《黄河保护法》的出台，对沂沭泗直管区的管理提供了针对性极强的法律指引。沂沭泗直管区是淮河流域相对独立的流域范围，是一个“小流域”，沂沭泗局作为淮委在沂沭泗流域的水利管理机构，既是“水管单位”，也是“小流域管理机构”，要从深刻把握单位自身特点入手，坚定信心、当仁不让，切实扛起沂沭泗流域统一治理管理的重任，通过强化体制机制法治管理，进一步彰显流域管理机构的地位和作用，当好沂沭泗流域治理管理主力军。

（一）深刻把握沂沭泗局在强化体制机制法治管理方面的显著特点

第一，特殊的单位作用决定了沂沭泗局是国家确立的各类水利管理体制在基层最直接的体现。沂沭泗局既管河道湖泊，也管水利工程；既要履行沂沭泗直管河湖的直接管理职责，又要履行流域管理机构监督、指导、协调职能；既是各地河长办的成员单位，又要代表流域管理机构对地方河长办的履职情况进行监督；在国家设立的各类水行政主管部门中地位和作用非常特殊，是“流域+区域”相结合的管理体制、河湖长制管理体制、“管养分离”工程管理体制等在基层最直接的体现。

第二，特殊的单位设置方式决定了沂沭泗局更加适合牵头建立和发挥协作机制的作用。沂沭泗局的管理范围涉及苏鲁2省、7个地市、30个县（区）。沂沭泗局及其所属单位的设置是按照管理河道的范围确定的，设置方式突破了单一行政区划的限制，存在一个单位的管理范围涉及多个行政区域，即“一对多”的情形。相比地方水行政管理部门，沂沭泗局及其所属单位工作的开展需要对接、联系更多的地方政府及其管理部门，更容易发挥纽带作用，协调不同行政区域的不同部门建立协作机制，也更加注重发挥协作机制的作用。

第三，特殊的单位性质决定了沂沭泗局在落实法治保障能力上存在先天劣势。2015年《立法法》修改后，所有设区的地级市都取得了立法权，可以通过制定地方性法规的形式落实水利法治保障要求。地方水行政主管部门推动开展地方水利立法进程较快、周期较短，可以及时通过地方立法的形式调整约束对象和方式。沂沭泗局作为具有行政职能的事业单位没有立法权，只能通过反馈立法建议的方式呼吁水利部推动开展相关国家层面法律法规的制定、修订工作。此外，作为事业单位，沂沭泗局在执法队伍设置和执法人员配备上与地方水行政主管部门相比，也存在一定的差距。因此，沂沭泗局在落实法治保障能力上存在先天劣势。

（二）强化沂沭泗局体制机制法治管理的举措

1.理顺体制，抓住关键，布好沂沭泗局水利事业高质量发展的总体范式

强化流域统一治理管理，解决堵点问题。要以流域管理机构的身份，更加积极主动的融入到河长制工作中，加强政策宣传引导，突出流域治水单元，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，把牢沂沭泗局流域管理机构的职能定位，全面提升沂沭泗局流域管理机构的作用和地位，解决堵点问题。

推动机构改革落地生效，补全管理机构。借助机构改革契机，加强水政监察队伍专职化建设，专职履行河湖管理保护、执法巡查办案、普法宣传教育职责。不断充实法律专业人员，专职履行法制审核职责。进一步完善内部机构设置，通过机构改革，补全管理机构。

2.健全机制，补齐短板，扎好沂沭泗局水利事业高质量发展的工作框架

巩固已建立工作机制，发挥机制作用。进一步巩固水行政执法“四项机制”，重点抓牢“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制和行政执法与刑事司法衔接机制，发挥公安部门和检察部门在打击水事违法行为中的特有作用，通过联合办理一批有影响力的具体案件，发挥案件的指导、警示作用，提升机制的操作性。要进一步巩固完善河湖管理保护、水利工程建设管理和运行、安全生产监管等工作机制，严格河湖管理、工程运行、安全监督，提高直管河湖整体管理水平，提升机制的长效性。

拓展空白领域工作机制，补齐工作短板。高度重视沂沭泗直管河湖水资源确权登记工作，在水流确权的基础上，结合工作实际，按照《水利部关于强化水利体制机制法治管理的指导意见》要求，建立完善水价形成机制、水生态产品价值实现机制和水流生态补偿机制，拓展空白领域的工作机制，不断补齐工作短板。

3.强化法治，统筹推进，夯实沂沭泗局水利事业高质量发展保障基础

进一步推动流域立法，健全保障体系。推动沂沭泗流域管理相关法律法规的立法前期研究，以沂沭泗局职责为基础，坚持问题导向，借鉴太湖、长江和黄河的立法经验，推动“南四湖管理条例”等沂沭泗流域立法尽快纳入立法规划；开展相关法律法规在沂沭泗流域实施情况评估，及时反馈修订需求，提高法律法规操作性；有序开展规范性文件“废改立”工作，做好配套制度落实，不断健全法律保障体系。

进一步加大能力建设，健全执行体系。在推动专职水政监察队伍建立的基础上，加强水行政执法能力建设，依托数字孪生工程提升水行政执法信息化水平；统筹全局基地建设，推进综合执法基地、联合执法基地、公益诉讼教育基地建设，打造各具特色的水法治基地；加强法治机关建设，严格落实水行政执法“三项制度”，提升水行政执法规范化水平，不断健全法律执行体系。

四、结语

推动新阶段水利高质量发展使命如磐、重任在肩。下一步，沂沭泗局将把牢流域管理机构的职能定位，布好沂沭泗局水利事业高质量发展的体制范式、扎好沂沭泗局水利事业高质量发展的机制框架、夯实沂沭泗局水利事业高质量发展的法治保障基础，强化体制机制法治管理，进一步彰显沂沭泗局流域管理机构的地位和作用，当好沂沭泗流域治理管理主力军，提升管理水平，造福沿河百姓。

（原文刊载于《水利发展研究》第23卷，2023年第一期）